La recolección de residuos secos, la operación de los Centros Verdes y la comercialización de los materiales reciclables pasan a integrar una licitación abierta a empresas privadas, nacionales e internacionales. El nuevo esquema modifica un sistema gestionado por cooperativas y abre un debate sobre las garantías de inclusión de los recuperadores urbanos establecidas por las leyes 992, y 1854.
Por Ignacio Di Toma Mues
El jefe de Gobierno, Jorge Macri, a través del Decreto 304/26, convocó a una audiencia pública que se realizará en forma virtual el lunes 5 de octubre, a partir de las 12 horas. Allí se tratarán los proyectos de Pliegos de Bases y Condiciones Particulares y de Especificaciones Técnicas para la contratación del Servicio Público de Higiene Urbana.
¿Qué tienen de diferente estos pliegos respecto del sistema vigente? Una de las principales novedades es que incorporan dentro de la nueva licitación prestaciones vinculadas con la recolección diferenciada de residuos secos y la operación de los Centros de Reciclado, actividades que actualmente forman parte del sistema desarrollado por las cooperativas de recuperadores urbanos.
Se trata de un proceso que lleva más de dos décadas en la Ciudad. Después de la crisis de 2001, la actividad de miles de recuperadores comenzó a ser incorporada formalmente a la política de higiene urbana. La Ley 992, sancionada en diciembre de 2002, reconoció su participación en la recolección diferenciada y estableció, entre sus objetivos, la prioridad de las zonas de trabajo preexistentes.
En 2012 se realizó el primer concurso público para adjudicar zonas a las cooperativas. En aquel procedimiento la preexistencia territorial tuvo un reconocimiento concreto: en el dictamen de evaluación del concurso, la Cooperativa El Álamo aparece expresamente identificada como “Preexistente” en la zona 3.
El sistema volvió a concursarse en 2021. El Concurso Público tuvo por objeto seleccionar cooperativas de recuperadores ambientales para el Sistema Público de Recolección Diferenciada, Selección, Acondicionamiento y Comercialización de la Fracción Secos. Fueron adjudicadas doce cooperativas y las prestaciones comenzaron el 1° de octubre de 2021, con finalización prevista originalmente para el 30 de septiembre de 2025. Posteriormente fueron prorrogadas hasta el 30 de septiembre de 2026 o hasta el comienzo de una nueva contratación con el mismo objeto.
La nueva licitación cambia sustancialmente ese esquema. Las cooperativas que pretendan conservar esas prestaciones deberán presentarse a un procedimiento que no está reservado a ellas y en el que pueden participar otros tipos de oferentes, incluidas sociedades comerciales y sociedades extranjeras.
Para entender el cambio es necesario detenerse en cómo está organizada la contratación. Uno de sus componentes se divide en dos: Clúster 1-A y Clúster 1-B.
El Clúster 1-A comprende la recolección y transporte de residuos sólidos urbanos de fracción húmeda y orgánica; la recolección contenerizada de residuos secos; residuos voluminosos, restos verdes y de obras y demoliciones; barrido y limpieza de calles y veredas; lavado y desinfección del mobiliario urbano; programas especiales y otras prestaciones. Pero dentro de este mismo clúster se incorpora también la operación y mantenimiento de los Centros de Reciclado, los llamados centros verdes.
El cambio no es menor. El artículo 160 del Pliego de Especificaciones Técnicas determina que la operación de esos centros comprende la recepción, selección, clasificación, acondicionamiento, acopio, despacho y comercialización de los residuos secos. Entre los establecimientos que pasarán a este régimen se encuentra el centro verde donde actualmente desarrolla su tarea la Cooperativa El Álamo, ubicada en avenida de los Constituyentes 6259.
Por su parte, el Clúster 1-B comprende la recolección puerta a puerta y transporte de los residuos secos provenientes de generadores individuales y especiales, además de la recolección de los Puntos Verdes y tareas de Promoción Ambiental.
¿Dónde termina el material recolectado por el adjudicatario del 1-B? El propio pliego lo establece: debe descargarse en los Centros de Reciclado correspondientes, cuya operación estará en manos del adjudicatario del Clúster 1-A.
Y aparece aquí otro aspecto relevante del nuevo esquema. El artículo 170 establece que el Gobierno de la Ciudad cede gratuitamente la facultad de disposición, aprovechamiento económico y comercialización de la totalidad de los residuos secos recolectados, recibidos y procesados dentro del sistema.
Resumiendo, quienes recolectan los residuos secos no los comercializan. La empresa que recolecta los húmedos y está a cargo de los centros verdes obtiene este beneficio económico. La comercialización de esos materiales constituye, según el propio pliego, una fuente de ingresos del proveedor, adicional a la retribución que percibe del Gobierno porteño por la prestación del servicio.
El Pliego de Bases y Condiciones define a los Centros de Reciclado – centros verdes – como las instalaciones destinadas al acopio, selección, acondicionamiento y distribución de los residuos secos recolectados “en el marco de la prestación del SPRD”, es decir, del Sistema Público de Recolección Diferenciada.
Este punto cobra especial importancia cuando se analiza la legislación que regula el sistema.
Que dicen las leyes
El decreto que convoca a la audiencia pública menciona entre sus antecedentes tres normas fundamentales: las leyes 992, 1854 y 4120.
La Ley 992, sancionada el 12 de diciembre de 2002, establece en su artículo 2 que el Poder Ejecutivo debe incorporar a los recuperadores de residuos reciclables a la recolección diferenciada dentro del servicio de higiene urbana. Y el artículo 3 fija, entre sus objetivos, “priorizar la asignación de zonas de trabajo, considerando la preexistencia de personas físicas, cooperativas y mutuales”.
Los artículos 4 y 5 crearon, respectivamente, el Registro Único Obligatorio Permanente de Recuperadores de Materiales Reciclables y el Registro Permanente de Cooperativas y Pequeñas y Medianas Empresas relacionadas con la actividad. La misma ley dispuso que se tendiera al equipamiento necesario para equiparar la recolección realizada por los recuperadores al sistema de higiene urbana.
Dos años después, mediante la Resolución 106/2004, el Gobierno porteño encomendó la elaboración de un mapa de recuperadores urbanos y la división de la Ciudad en zonas “de acuerdo con las personas físicas, cooperativas y mutuales preexistentes”.
En noviembre de 2005 se sancionó la Ley 1854, conocida como Ley de Basura Cero. La norma estableció las pautas para la gestión integral de los residuos y posteriormente fue modificada, entre otras, por la Ley 5966 de 2018.
Esa reforma incorporó el artículo 6 bis, que establece que las funciones esenciales del circuito de recolección diferenciada “seguirán siendo prestadas con exclusividad por los recuperadores, en los términos de la Ley 992”.
A su vez, el artículo 43 de la Ley 1854 garantiza la “prioridad e inclusión” de los recuperadores urbanos en el proceso de recolección y transporte de los residuos sólidos urbanos secos y en las actividades de los centros de selección, los centros verdes.
Dos sistemas que la Ley 4120 distingue
La tercera norma resulta particularmente relevante para analizar los nuevos pliegos.
La Ley 4120, sancionada el 7 de diciembre de 2011, constituye el marco regulatorio del Servicio Público de Higiene Urbana. Su artículo 2 establece expresamente que ese marco se inscribe dentro de lo dispuesto por las leyes 992 y 1854. Pero es su artículo 9 el que introduce una distinción central.
La ley establece que el Servicio Público de Higiene Urbana se compone de dos sistemas.
Por un lado, el Sistema Público de Higiene, Recolección y Transporte de Residuos Sólidos Urbanos Domiciliarios – SPH-RDO -, que comprende, entre otras prestaciones, la limpieza y barrido de calles y espacios públicos y la recolección de residuos depositados en recipientes ubicados en la vía pública.
Por otro, crea el Sistema Público de Recolección Diferenciada, Selección, Acondicionamiento y Comercialización de residuos reciclables y recuperables -SPRD – .
Inmediatamente después comienza el capítulo 2 de la ley, denominado “Condiciones para la Contratación de Servicios del SPH-RDO”.
Y el artículo 12 enumera los servicios comprendidos en esa contratación: limpieza de veredas, calzadas y espacios públicos; recolección de residuos húmedos domiciliarios; restos de demolición y obra, restos verdes y voluminosos; residuos húmedos de generadores especiales; limpieza del Riachuelo y Río de la Plata, y recolección especial de residuos orgánicos de grandes generadores.
La recolección diferenciada puerta a puerta, la selección, el acondicionamiento y la comercialización que caracterizan al SPRD no aparecen en esa enumeración.
Sin embargo, el proyecto de licitación actualmente sometido a audiencia pública coloca la recolección puerta a puerta de la fracción seca dentro del Clúster 1-B y la selección, clasificación, acondicionamiento y comercialización de esos mismos residuos dentro de los Centros de Reciclado administrados por el adjudicatario del Clúster 1-A.
Incluso el propio pliego, como señalamos anteriormente, define los Centros de Reciclado como instalaciones correspondientes al SPRD, esto es la recolección diferenciada.
Dos preguntas para la audiencia pública
Frente al marco legal vigente aparecen, al menos, dos preguntas que deberían ser planteadas durante la audiencia pública.
Primero: ¿cuál es el fundamento jurídico para incorporar dentro de esta nueva contratación prestaciones que la propia Ley 4120 identifica dentro del Sistema Público de Recolección Diferenciada, Selección, Acondicionamiento y Comercialización —SPRD—, cuando el capítulo destinado a establecer las condiciones de contratación de servicios regula específicamente al Sistema Público de Higiene, Recolección y Transporte de Residuos Sólidos Urbanos Domiciliarios – SPH-RDO?
Segundo: ¿por qué el nuevo pliego no contiene una garantía de las zonas de trabajo preexistentes de las cooperativas equivalente a la aplicada por el propio Gobierno de la Ciudad en el sistema adjudicado en 2012, cuando la Ley 992 establece expresamente que debe priorizarse la asignación de zonas considerando esa preexistencia?
El antecedente de 2012 no es abstracto. En la documentación oficial de aquel concurso, cooperativas como El Ceibo, Las Madreselvas, Recuperadores Urbanos del Oeste, Amanecer de los Cartoneros y El Álamo aparecen identificadas expresamente como “Preexistente”.
En 2021, además, el Gobierno volvió a convocar un concurso específicamente destinado a cooperativas de recuperadores ambientales para prestar el Sistema Público de Recolección Diferenciada, Selección, Acondicionamiento y Comercialización de la Fracción Secos.
El nuevo proyecto modifica ese esquema: incorpora esas prestaciones a una licitación más amplia del Servicio Público de Higiene Urbana y abre la posibilidad de que sean adjudicadas a otros tipos de oferentes.
Las organizaciones de recuperadores cuestionan ese cambio y sostienen que están en juego alrededor de 7.000 puestos de trabajo.
El debate que se abre, entonces, no se limita a determinar quién recoge una bolsa o quién opera un Centro Verde. La discusión alcanza al modelo de gestión del reciclado que la Ciudad construyó durante más de dos décadas con un sentido de inclusión social y cuidado ambiental.
Y especialmente, a cómo debe interpretarse ese nuevo esquema frente a las garantías de preexistencia, prioridad, inclusión y exclusividad a favor de los recuperadores urbanos, organizados en forma cooperativa, establecidas en las leyes 992 y 1854 y a la separación de sistemas dispuesta por la Ley 4120.
